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在冷兵器时代的权力版图上，马匹的战略价值不亚于今日的航空母舰。周穆王八骏西巡的传说、秦始皇铜车马的精密构造、汉武帝汗血宝马的千里追逐，这些历史碎片共同拼凑出中国古代马政制度的辉煌图景。作为世界上最早建立系统性马政的文明之一，中国历代王朝通过复杂的制度设计，将马匹这一战略资源转化为国家机器运转的关键齿轮。本文将从制度、运作、经济、典型案例、衰亡探因等视角，解析马政制度如何成为古代中国国家治理的重要实验场。

1.奠基期（先秦）

早在先秦时期，华夏先民就开始驯养马匹，河南安阳殷墟就出土了很多车马坑。到周朝时，马政发展趋向完备，《周礼》中《夏官·司马》节可以看出，周时已经采用牧养和厩养相结合的方式养马，设置专门养马机构，校人、趣马、巫马、牧师、廋人、圉师等马政官员将马匹根据功能和质量等分为不同类型，马匹需要登记设马籍，其使用及饲养都有严格的规定，当时周人把马匹分为六种：繁殖用的“种马”、军事用的“戎马”、毛色齐整供仪仗祭祀用的“齐马”、是善奔跑供传驿用的“道马”、田猎所用的“田马”、品质低劣供杂役用的“驽马”。《周礼》还规定天子有十二闲（马厩），6种马；诸侯有6闲，4种马。人民每16井出马1匹。

春秋战国时期，马政进一步发展，各国都有设置有掌管车马的太仆和职业养马官，如郑有马师，楚有监马和宫厩尹等。这也使得当时主要大国都有一只骑兵，据《战国策》所载苏秦、张仪的话，秦国有“骑万匹”、魏国有“骑五千匹”，楚有“骑万匹”，燕国有“骑六千匹”。秦赵长平大战中，秦”以奇兵二万五千人绝赵军之后，又一军五千骑绝赵壁间，赵军分而为二，粮道绝。秦国骑兵为长平之战的胜利做了巨大贡献。赵国骑兵其实也不弱，自赵武灵王胡服骑射以来，赵国在代地和邯郸都设立了养马训练基地，所以战国后期成为与秦国齐名的大国。

2.发展期（秦汉）

从睡虎地出土秦简可以看出，秦国当时马政十分完备周密，秦国有大、中、小不同等级的马厩，还有章厩丞印、宫厩丞、太厩丞等马厩官员。秦代有中央马厩。地方马厩和边境马厩三种，领导机关是太仆，《史记·滑稽列传》：“始皇尝议欲大苑囿，东至函谷关，西至雍。”其中部分苑囿的职能就是蓄养马匹。《通典·职官七》云：“秦边郡置牧师令”。《秦会要·厩要》说秦“具有厩驺”。刘邦部下夏侯婴在秦代曾担任过“沛厩司御”。沛即沛县，秦代时是内陆泗水郡治所在地。

在马厩马匹繁殖季节，禁止百姓家犬进入厩苑。为了保证马匹有足够饲料，秦国规定每顷田上交刍三石，稿二石。具体怎么喂养都有规定，比如官员出差办公前需要喂一次马，回来后也要喂一次，如果出差路程较远可以加餐。如果马匹五尺八寸以上而不能听使唤，则罚县司马二甲，令、丞各一甲。如果伤害皇帝所用的乘舆用马，马皮破伤一寸，罚一盾；二寸，罚二盾；超过二寸，罚一甲。考核駃騠，满一年所驯教数在六匹以下至一匹，罚一盾；未经阉割的雄马应该养于驾车马的后面，不准加以鞭打，违反这一规定的罚一盾。已经驾车奔驰过的马，不及时卸套，罚一盾。为了防治马匹害寄生虫病，秦代还规定用火熏皮带和车辕。

如果直接接触马匹的隶臣妾丢失马匹，还要根据相关规定处以罚金。如果隶臣妾赔偿不起，应令隶臣妾居作以赔偿。如果隶臣妾死亡，令该官啬夫和主管其事的吏代为赔偿。不止如此，秦对马政考核内容还有马匹分类标志、马匹账目、马匹的速度和胖瘦、马服役的成绩、马死亡、马产子、乘舆马等内容，较之前已经完善很多。若用官马谋取私利，也要受处罚，“吏自佐、史以上负从马、守书私卒，令市取钱焉，皆迁。”可以看出，秦代马政严密，无怪乎贾谊有言“乃使蒙恬北筑长城而守藩篱，却匈奴七百余里，胡人不敢南下而牧马，士亦不敢贯弓而报怨。”

汉代建立后经济萧条，“自天子不能具钧驷，而将相或乘牛车……米至石万钱，马一匹则百金。”于是汉代沿袭秦代马政办法，设立太仆及其属官管理马政相关事务。并且设立边郡六牧师苑令，在北、西边境设立三十六处养马苑，以郎为苑监，养马三十万匹。汉文帝和汉景帝统治期间，汉朝实行马复令，老百姓家养马1匹即可免去3人徭役。为了改良马匹素质，汉朝还从匈奴大量输入匈奴马。从张家山《二年律令》来看，《津关令》一节18条令文，其中8条与汉初马政有关，如“禁民毋得私买马以出扦关、陨关、函谷关、武关及诸河塞津关。”这是为了保持关中对关东的优势，如果实在需要马匹，需要皇帝批准，“相国上长

沙丞相书言，长沙地卑湿，不宜马，置缺不备一驷，未有传马，请得买马十，给置传，以为恒。相国、御史以闻，请许给买马。制曰：可。”公元前146年，汉景帝推行“马弩关”政策，“禁马高五尺九寸以上，齿未平，不得出关”，5尺9寸约合135.7cm，属于青壮年马匹身高。

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汉武帝时期，卫青、霍去病扬威异域，但代价也很惨重，“其明年，大将军、骠骑大出击胡，得首虏八九万级，赏赐五十万金，汉军马死者十余万匹，转漕车甲之费不与焉。”两军之出塞，塞阅官及私马凡十四万匹，而复入塞者不满三万匹。乃益置大司马位，大将军、骠骑将军皆为大司马。”后来甚至因为缺少马匹而不征伐匈奴，为了保证马匹供应，汉武帝采取以下几种办法解决问题。

第一，先取民马，过后付钱，但这种情况容易引起民怨，老百姓多隐藏马匹拒不上缴，汉武帝气的想杀长安令。

第二，当时许多平民为避免兵役纷纷买爵位，于是汉武帝命低级爵位五大夫等人做杂役，不愿做杂役则出马。

第三，实行官假母马政策。政府将母马寄养在民间，每10匹母马上交1匹子马。

第四，令封君以下各级爵按级别出马交亭长养，国家每年征调子马。

第五，公元前103年年，汉武帝下令登记官民马匹，有需要就调用。

第六，从国外引进优良马种，最有名的就是汉武帝命李广利进攻大宛，获得上等和中等马3000余匹。

除了这些措施外，战争获马也是马匹的一个来源。如公元前77年，汉和乌孙联合，“获单于父行及嫂、居次、名王、犁汙都尉、千长、骑将以下四万级，马、牛、羊、驴、橐驼七十余万头”。赵充国平羌人，斩首五百余人，卤马、牛、羊十万余头，车四千余辆。

汉武帝晚年颁布《罢轮台诏》，实行休养生息政策，汉昭帝和汉宣帝延续了这一政策，鼓励农业生产。公元前82年昭帝废除武帝时期的亭母马和自景帝时颁布的马弩关政策，到公元前79年，昭帝下诏减省皇帝乘舆马和苑马以补充边郡、三辅地区传马的不足，还下令郡国免去马口钱。人民生产生活的恢复，使得汉朝马政也恢复起来。汉宣帝本始二年，匈奴扰边，于是汉宣帝调集精锐，命后将军赵充国等5将率16万骑兵击匈奴。到甘露二年（公元前52年），呼韩邪单于投降汉朝，从此边境安宁。

汉元帝以后汉朝马政陷入混乱衰退，“天下被饥馑，士马羸耗，守战之备久废不简。”元帝时，“损大官膳，减乐府员，省苑马，诸宫馆稀御幸者勿缮治；太仆少府减食谷马，水衡省食肉兽”。成帝时，“秋，罢太子博望苑，以赐宗室朝请者。减乘舆厩马”，西汉国力军力陷入衰退，王莽上位后虽然采取种种方式想恢复马政盛况，但都收效甚微。

东汉时期马政不如西汉，但也够用，“光武於是复北征燕、代。恂移书属县，讲兵肄射，伐淇园之竹，为矢百万，养马二千匹，收租四百万斛，转以给军”。在中央仍设太仆及其属官管理马政事务。下还有牧师苑令，主管养马，马苑主要分布在西北六郡，即上郡、北地、西河、陇南、天水、安定六郡，但是数量大为减少，“中兴皆省，唯汉阳有流马苑，但以羽林郎监领”。当时东汉尽可能构建养马基地，由于东汉时期世家大族兴起，政府缺少财政，加之东汉主动裁减军队，所以马政远不如西汉，主要依靠边境互市、少数民族贡马、军事掠夺。等途径提供马匹。如建武二十八年，北匈奴见南匈奴附汉，于是驱牛马与东汉贸易；元和元年，北单于遣大且渠伊莫訾王等驱使万头牛马到武威互市，汉朝还给予赏赐。当然，也有北匈奴、乌桓、鲜卑等贡献马匹的，但数量不多也不稳定。

东汉马匹来源的是战争所得，如建武二十一年(45年)，汉武威将军刘尚破栋蚕，“得生口五千七百人，马三千匹，牛羊三万余头”。明帝永平十七年（74 年），窦固与耿秉率军出击车师，“斩首数千级，收马牛十余万头”。如汉和帝时窦宪率军击北匈奴，“斩名王已下万三千级，获生口、马、牛、羊、橐驼百余万头”，大大充实了东汉马匹数量。班超击焉耆，“因纵兵钞掠，斩首五千余级，获生口万五千人，马畜牛羊三十余万头，更立元孟为焉耆王”。“四年，马贤将湟中义从兵及羌胡万余骑掩击那离等，斩之，获首虏千二百余级，得马骡羊十万余头。”“建康元年春，护羌从事马玄遂为诸羌所诱，将羌众亡出塞，领护羌校尉卫瑶追击玄等，斩首八百余级，得牛马羊二十余万头。”与其自己费心费力养马，不如从胡人那里抢马。这一时期还诞生了专业相马著作《相马经》。

3.过渡期（魏晋南北朝）

魏晋南北朝时期战争频繁，各割据政权为取得战争胜利对马政也很重视。魏承汉制，以太仆卿主马政，部属有典虞都尉一人，主田猎；左、右、中三牧官都尉，主边郡苑马；车府令一人，主乘舆诸车；典牧令一人，主牧马；乘黄署及骅骝概令各一人，皆主乘舆及厩中诸马。曹魏时期，杜畿为河东太守，“天下郡县皆残破，河东最先定，少耗减。（杜）畿治之，崇宽惠，与民无为。……渐课民畜牸牛、草马，下逮鸡豚犬豕，皆有章程。百姓勤农，家家丰实”。可以看出，杜畿对畜牧品种、饲养方式、饲养数量、牲畜验收、征收办法、奖惩条例等等都有一系列严格的具体规定，因此效果显著。吴国则极为缺马，229年，孙权为此开辟直达辽东航线，和公孙渊以及高句丽交易战马，前后每次80余匹。蜀国则采取与西北和南中少数民族交易战马的方式补充马匹，到亡国时有十万兵马，估计战马有万匹左右。

当时许多政权都建立了大量的国有牧场，如三国时期曹魏政权在河西及北方设置牧场，以保证为其提供比较充足的战马，西晋继承曹魏牧场政策，甚至到洛阳被刘渊围攻时，河西凉州还能派遣援军使“凉州大马，横行天下”。东晋及南朝马政不受重视，这一时期马政做的较好的政权是北魏，太仆卿为正二品上，从拓跋什翼键开始，仅363、364、367年讨伐高车等草原部落，就获得马、牛、羊200多万头，待拓跋珪建立北魏后，一百多年间历次讨伐所得马匹约500万匹左右，仅战争所获就比前代多数十倍不止。

与此同时，北魏建立4个国营牧场，个别牧场甚至达到200万匹，如399年拓跋珪进攻高车，当时就获得马35余万匹,牛羊160余万头。随后拓跋珪驱赶高车人南下，在平城筑起鹿苑。其范围是南因台阴、北距长城、东包白登、属之西山，广轮数十里的范围筑起了一座国营牧场。为了解决牧场内的用水问题，还把武川水引来注入苑中，疏分为三条渠，分流宫城内外。421年，拓跋嗣还征调6000人扩建鹿苑牧场，还“调民二十户输戎马一匹,大牛一头”，又“制六部民羊满百口输戎马一匹”。

但鹿苑牧场的马匹还不能满足北魏需要，因此在408年拓跋珪继续下诏“令诸州六十户出戎马一匹”，425年拓跋焘下诏“十家发大牛一头，运栗塞上”。随着拓跋焘消灭夏国，“杀获数万，生口牛、马十数万，徙万余家而还。”始光四年,攻破统万城，“虏昌群弟及其诸母、姊妹，妻妾、宫人万数……获马三十余万匹，牛羊数千万”。于是拓跋焘就利用俘获的夏国马匹建立了河西牧场，《魏书·食货志》记载：“世祖之平统万，定秦、陇，以河西水草善，乃以为牧地，畜产滋息，马至二百余万匹,橐驼将半之，牛羊则无数。”

429年，拓跋焘北讨柔然，柔然四散奔逃，满地牲畜无人收取，拓跋焘不为所动，继续征讨，东到瀚海，西到阿尔泰山，北过燕然山，前后俘虏30万人，马匹百余万。击败柔然后，北魏军又攻击高车部，“获马、牛、羊亦百余万”。于是第三个国营牧场建立，《魏书·世祖纪》载：“列置新民于漠南，东至濡源，西暨五原、阴山，长达三千多里。”这个牧场的建立，彻底解决了北魏缺少马匹的难题，此后再未见到北魏征调民间马匹的命令。

北魏第四个牧场是河阳牧场，494年孝文帝迁都洛阳后，命宇文福“规石济以西，河内以东，距黄河南北千里为牧地……”。其来源一是从代地的牧场移来一部分杂畜，另一个途径是每年从河西牧场抽调一部分杂畜送往并州牧养，然后再由并州渐次南下，输入河阳牧场。孝文帝意图是让良马从草原向南迁移到河东，随后迁移到河阳牧场，使其习惯中原水土。但随着朝政败坏，国营牧场在渐趋瓦解之中，杂畜数量大幅度减少。504年,北魏“以苑牧公田分赐代迁之户”。513年，“以苑牧之地赐代迁民无田者”。529年北魏镇压葛荣起义的时候，由于缺乏战马，北魏政府不得不下“诏私马仗从戎优阶授官……甲子，又诏职人及民出马，优阶各有差”。

此时除了国有牧场提供马匹外，私家马匹也是个很重要来源。苻坚在淝水之战前征集步兵60万，骑兵27万，足见前秦民间养马之盛。后秦姚兴时期，秃发辱檀献马3000匹，姚兴于是任命秃发辱檀为凉州刺史，臣子胡威等人表示反对，上书说：“窃闻乃以臣等贸马3000匹，羊3万口，如所传实者，是以弃人贵畜，苟以马供军国,直烦尚书一符,3000家户输一匹,朝下夕办，何故以一方委此奸胡”。“苟以马供军国,直烦尚书一符,3000家户输一匹,朝下夕办”就说明后秦关中地区养马繁盛。北魏孝明帝时，恒州私家养马有上千匹者。《魏书·广阳王深传》载，孝明帝时，恒州刺史元渊是一个贪官，“私家有马千匹者，必取百匹，以此为恒”。

4.完善期（唐宋）

（1）唐朝马政

隋唐时期，封建国家开始建立比较完整系统的马政制度。这一时期有太仆寺、驾部、尚乘局和闲厩使等部门。太仆寺负责掌管全国马政，下辖乘黄署、典厩署、典牧署、车府署、诸上牧、中牧、下牧、沙苑监等部门。太仆寺的主要职能可分为：掌管皇帝及皇室成员用马、乘舆、车驾以及皇室用马的饲养和调习；掌管全国马籍、羊籍，与驾部一起负责畜牧业官员的考课。驾部和太仆寺的职能有重叠之处，但其主要掌管全国的舆辇、车乘，与太仆寺一起负责牲畜簿籍，还掌管着全国的传和驿。虽然它和太仆寺的职能有重叠之处，但驾部主要负责簿籍的统计工作，太仆寺则负责牲畜繁衍工作。尚乘局负责皇帝乘御工作，属于殿中省。还有太子仆寺，负责太子的车舆、乘骑，下设厩牧署等机构。从唐初开始，马政官员就已经使职化了，许多官员没有太仆卿头衔但冠有群牧使的职务，以此来负责马政工作。

当时太仆寺下设立兽医治疗马匹疾病，唐制规定太仆寺“兽医六百人，兽医

博士一人。学生一百人”；尚乘局设“兽医七十人”；太子仆寺的厩牧署“兽医二十人”；司农寺的京都诸苑总监设“兽医各五人”，总计801名兽医。各部门各自负责马匹治疗，太仆寺治疗全国牲畜，尚乘局治疗六闲马，而太子仆寺厩牧署则专掌太子用马的医疗工作。为了保证兽医不断代，唐朝还建立了兽医学校，隶属于太仆寺。太仆寺丞负责主持，兽医博士执教。

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唐制规定，“丞四人，从六品上，武德中减至二人，永徽中加一人，开元初又加一人。领兽医博士、学生等。”他们使用《司牧安骥集》进行教学，庶民之子也可以通过学习考试担任兽医博士。病马的具体治疗则由兽医负责，一般来说马有五种病：“疗马病有五劳：一曰筋劳，二曰骨劳，三曰皮劳，四曰气劳，五曰血劳。久步则生筋劳，久立则生骨劳，久汗不干则生皮劳，汗未差燥而饲饮之则生气劳，驱驰无节则生血劳。有伤寒者，有伤热者，有疡者，咸据经方以疗焉。”针对五种病，将病马搬到牧马坊后，兽医也都有专业用药治疗。

如果不科学治病，《唐律疏议》规定“诸受官赢病畜产，养疗不如法，答三十；以故致死者，一笞四十，三加一等，罪止杖—百”。如果骑乘马匹不得法，也要受罚，“诸乘驾官畜产，而脊破领穿，疮三寸，笞二十；五寸以上，答五十。谓围绕为寸者”。如果私自杀害官马，还要被判刑和赔偿，“诸故杀官私马牛者，徒一年半。赃重及杀余畜产，若伤者，计减价，准盗论，各偿所减价；价不减者，笞三十。见血踠跌即为伤。若伤重五日内致死者，从杀罪。”

据《司牧安骥集》记载，“唐初得突厥马一千匹，有得隋马三千匹于赤岸泽。及贞观后，马七万匹，置八坊。八坊之马，为四十八监，由是有监牧北、群、牧、闲概等使。自张万岁失职，马政随废。及王毛仲领职，马稍复，始二十四万；至十三年，乃四十三万。天宝以后，诸军战马，动以万计，议者谓：秦汉以来，唐为最多，岂非自耗虽因时，而尤在牧养得其法與!”从上可以看出，唐朝马政受主官的影响很大，如果碰到得力官员，马政随之兴旺，如果碰到庸官，则马政很快衰落。

如张万岁本是刘武周部下，因善于养马，贞观十五年升为“太仆少卿勾当群牧”，掌管国家群牧养马大权达24年之久，将唐朝马匹从5000匹繁殖到70.6万匹，唐朝为此在陇右设8坊48监。张万岁去职，后续官员不称职，到680年左右仅夏州牧场就亡故马184990匹，武后时期又少了一半。多亏王毛仲接手，唐朝马政才逐渐恢复。他刚接手时，唐朝只有24万匹马，经过整理“部统严整，群牧孳息，遂数倍其初”，以至于玄宗东封泰山时“以诸牧马数万匹从，每色为一队，望如云锦”，马匹数量增加到43万匹。但到了天宝年间马政又败坏，754年，据陇右群牧都使奏，唐朝马场有325792匹，其中200080匹为马驹，第二年就是安史之乱，随着吐蕃占领河西陇右牧场，唐朝马政一蹶不振。

唐朝对于养马非常有经验，按照地区分类胡马，共计有北部马28种，西部马29种，东北马8种，西南马3种，地区不详10种，胡马的引进方式有茶马贸易、绢马互市、贡马、纳聘马、战争掠夺、贿买、诱买等方法。其中比较著名的有青海骢、狮子骢、尉迟敬德所夺王世充马、昭陵六骏、太宗十骥、白马、龙马、照夜白等马匹。为了饲养马匹，唐朝还建立饲料基地种植苜蓿，仅关中八坊就种了1230顷苜蓿，还有1900顷茼麦和茭以过冬。如果给马喂食青草，还要喂粟和豆作为精饲料补充能量。当然各个地区饲料不同，《酉阳杂俎·毛篇》中记载：“瓜州饲马以宾草，沙州以茨萁，凉州以勃突浑，蜀以稗草。以萝卜根饲马，马肥。安北饲马以沙蓬根针。”

唐人会尽量选取新鲜无土草喂马，因为马的器官比较娇贵，陈旧有土草会损坏马胃。而且“凡秣马给料，以时为差。春、冬日给蒿一围，粟一斗，盐二合；秋、夏日给青刍一围，粟减半。”具体细分还有小型马每日进食0.8围（1围3尺），成年母马每日饲粟一斗，盐六勺，而哺乳期母马每日饲粟二斗，盐十二勺。唐人还发现喂食青草可以减少饲料用量，因为青草有较多蛋白质。除了精心喂养外，唐人还总结前朝经验，春分出牧，秋分收牧，这已经被证实较为符合马匹生活习性。为了避免马匹患病，唐人还定期清理马厩，在马厩铺设和勤换垫草，做到夏季马厩通风凉爽，冬季保温保湿。当马匹外出行军时，要先给予嫩草才能喂水，最后吃饲料。对于马匹在马群内活动不做过多干涉，同时还要注意训马。《百马图卷》记载还要经常刷洗马匹，洗去马匹身上汗水、寄生虫、污渍等。

（2）宋朝马政

宋代从建国开始就受到游牧民族威胁，因此宋人力图通过多种方式扩大马匹规模。主要有三个方面：监牧养马、民间养马和茶马贸易。群牧司负责管理内外监马匹的饲养、放牧、孳育、病马医治等事务，宋神宗在地方设立河南河北监牧司，巡查马政事宜。再下一层为诸州牧监，由知州和通判管理。

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和唐代一样，宋代制定了详细的养马法律，如果每年马匹死亡达到十分之一，勾当以上官员罚俸一月，以下则仗责；如果增加数大于死亡数，则按等级奖励；如果生马一匹，则士兵以下赏绢一匹。宋太宗还亲自将饲养人员和军队首脑召入宫中，让前者向后者传授养老经验：“马上槽时，先饲空草，然后加麸料伴喂，不得水多。饲毕，歇一两时，乃可饮以新水。春夏宜数饮。不明乘骑来，候喘定汗解，方得饮喂。仍不得饲以旧草，多成肠结。冬月勿饮水。水草中无使有沙石、粪土，食之肺及肠胃成病。初乘时，勿便纵走，骤走多肺病，皆由此致也。”有时还会补充细节，如宋真宗要求夏天青草充足时就割草以备过冬使用。当时宋廷共设置七个孳生监，“凡马之孳生，则大名府、洺、卫、相州七监多择善种，合北牡为群，判官岁以十二月巡行坊、监，阅二岁驹点印，第赏牧兵。”每监有公马2000匹，母马400匹，每年额定交马400匹，如果母马怀孕则要被送到群牧司或附近州府好生喂养，避免马驹死亡。

如果马匹生病，宋廷还设立养马务（后改坊养饲）、牧养上下监、沙苑监等部门治病，病轻送上监，病重送下监。1008年，宋真宗命兽医副指挥使朱峭制定有关病马如何治疗的《疗马集验方》和《牧马法》颁布诸内外坊监和诸军。他还每季度考核马匹治疗部门，如果死亡率在十分之三以下的给予赏钱，四分和五分以上的不赏，如果六分以上，则要罚一个月的俸禄，七分以上要罚一个季度的俸禄，八分以上就要定罪处罚。

经过宋朝诸帝的经营，到宋真宗时，全国已有18监2坊，京师有左右天驷四监、天藏二坊，在诸州设有十四个牧监“大名曰大名，洺州曰广平，卫州曰淇水，并分第一、第二。河南曰洛阳，郑州曰原武，同州曰沙苑，相州曰安阳，澶州曰镇宁，邢州曰安国，中牟曰淳泽，许州曰単镇。”内设牧养上下监负责病马治疗，牧养监负责马匹饲养，孳生监主要负责马匹繁衍，全国牧场达9.88万顷，内外马匹20余万匹。但到宋仁宗时期，马正走向衰落，只剩10余万匹，当时大臣还蛊惑宋仁宗导致他下令废除了部分牧监，虽然宋神宗重视牧马，但三年时间里河南河北的12个牧监才产马1640匹，可用者264匹，除去地租和官吏俸禄外，养马钱就有36496缗，最终牧监走向边缘化，此时牧场只剩五万多顷，其余全被民田侵占。

牧监既然不行，宋廷就让民间养马，系统养马从宋神宗熙宁年间实行保马法开始。民间养马出于自愿，政府供给马匹或由民间购买，开封府养马限额3000匹，免去折纳250束草，五路限额5000匹，除免去折纳250束草外还发钱。除可起码追捕盗贼外，其余时间不能骑马超过300公里，三等以上户每十户为一保，四等、五等每十户为一社。如果马死掉，保户独自养马的由马户独自赔偿，社马户则由各社户按马的半价赔偿。后来宋廷陆续在元丰三年和七年分别实行户马法和保马法。

元丰三年户马法规定养马额，开封府界4694，河北东路615，西路854，秦凤等路642，永兴路1546，河东路366，京东东路717，西路922，京西南路590，北路716。元丰七年又规定，京东、京西路保甲免教阅。每都保养马五十匹，给价钱十千。京东限十年，京西十五年数足，仍专置官提举。其京西路乡村以物力养马指挥不行。元丰年间养马法和熙宁年间不同的是，前者完全出于强制，这就让奸商趁机抬高马价牟取暴利，也增加了百姓负担。宋哲宗上台后实行给地牧马法，凡授民牧田一顷，为官牧一马而蠲其租。县籍其高下、老壮、毛色，岁一阅，亡失者责偿，已佃牧田者依上养马，但最后还是困于政治因素，最终和官府养马一样走向没落。

除了官马和民马外，宋廷还在熙宁七年通过茶马贸易获得吐蕃马，以都大提举茶马司总管茶马贸易，禁止私贩茶叶。《宋会要辑稿》记载，““来买马自四尺七寸至四尺一寸七等中，各以一寸为差，而价钱自二十二贯至十六贯，其等第差降少者祗一贯三百文，多者至五贯一二百。等量之际，蕃部以争较等第分寸，不肯中卖。”一般是一驮茶叶换一匹马，但如果需求上升，也有两驮茶叶换一匹马的。最开始年买马1.5万匹，后来增加到2万匹。从熙宁十年到宣和五年，宋廷总共买马204374匹。

南宋较北宋已经丢失半壁江山，因此宋廷筹集战马最先想到的就是茶马贸易，沿用北宋留下的茶马司，从西南和西北蕃部手中购买战马，分为四川和广西两个地方。四川茶马司前期主要是通过贸易赚军费，1128年，成都府路转运判官赵开主持改革茶法，获得了高额收入，当年就买了2万多匹马，余钱170万缗，后来马数一直不定，到1145年宋廷确定了市马额9800匹。支付马价的物品种类有茶、绢、锦、綵、银等。大致上西北边马收市兼用茶绢，四川收市西南边马多用银、绢、茶、綵，平均每匹马收购运输成本在300贯左右，是北宋官收30匹涨价10倍，为了应付如此庞大的采购运输成本，南宋还给茶马司大量度牒，多方努力下，最终西北市马额每年稳定在1.2万匹马，实际在8000-10000匹左右，西南市马在4250匹，每50匹为1纲。

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四川市马编为纲马从西部运送到前线诸军，需经汉中、襄阳、郢州至临安，全程约2000里，分为陆路驿站体系和水陆联运，前者依赖官方驿站与民间夫役，分段接力运输；后者则为汉中至荆襄段改走水路，利用汉江、长江航运，但受限于航道条件，仅局部路段适用。纲马在运输过程中死损率高，山路崎岖、气候恶劣，马匹疲劳、疫病导致损耗达30%-50%。驿站官员贪污草料、克扣费用，夫役逃亡严重，运输周期长达数月甚至半年。在金国和蒙古攻打汉中后，川陕通道常被切断，运输被迫中断。

广西市马从1136年开始，宋高宗命广西安抚使和邕州知州负责广西市马，胡舜陟主持下，广西市马体制被保留。1136年开始，广西能够稳定地向北方提供每年1500匹以上的西南马。广西市马的管理体制的形成经历了三个阶段。起先，南宋试图委托左右江地区的少数民族上层势力帮助市马，但处于边防的考虑，很快就将市马权力交给由朝廷设立的广西买马司。由于广西市马得不到当地军政机构的有力配合支持，加上权力受限，在市马过程中难以处理棘手的西南民族关系问题，所以成效不大。进入孝宗时期后，广西市马已经开展地很稳定，广西官员在处理与大理、南丹州等少数民族关系上也一直保持着谨慎的态度，广西市马基本保持在邕州横山寨一处。

广西横山寨购马后，经邕州、静江府（今桂林）转运至襄阳、江陵等前线基地。同样分为陆路和水路押运，陆路依赖峒丁（当地少数民族壮丁）、土丁（民兵）及士兵，分段护送。从邕州经西江水路至梧州，再陆运至静江府，缩短部分路程。和四川一样，广西纲马存在诸多问题，押运队伍常不足额，士兵与民夫疲惫不堪，导致马匹被盗或逃逸。押运过度征用峒丁引发当地不满，甚至武装反抗，且岭南湿热多雨，马匹易染病，山路险峻加剧损耗。

除了市马外，南宋还努力自己养马，有所谓孳生监牧，枢密院马政司负责规划，太仆寺掌管兽医与疫病防治。南宋在饶州、临安、襄阳等战略要地设立“监牧司”或“马场”，直属中央管辖。每监牧下设“群牧”，由“牧长”负责日常放牧与繁殖。虽然南宋希望借此摆脱对四川马和广西马的依赖，引进河曲马和本地马杂交，规划年产5000匹，但因后代体弱，加之南方潮湿，母马流产率高达20%-30%，主管官员和士兵也不关心牧马，最终只有200-300匹。一匹战马年需粟20石、草300束，而监牧产出每匹驹成本高达白银30两（远超市马价格），所产马匹“难堪大用”，缺乏北方牧场的规模化经验，牧地侵占和饲料供应问题频发成效不大，最终全部失败。

5.元代马政

元代起源于漠北，因此对马政十分重视，元代第一部养马相关规定的法律是《至元新格》，其特点是仁德为主，但和马政有关的法律却十分严厉，其书已佚失，但相关内容在元代书籍《元典章》、《通制条格》、《大元通制》等都有记载，如《大元通制》规定：私贩马匹者杖一百，盗马者处死，牧民需按户养马（每户至少3匹），并禁止宰杀母马与幼驹。马匹左股烙有官印（“大印子马”），如果盗窃御马，“初犯滴戍，再犯者死。”对流囚盗马的人“初犯怯烈司盗驼马牛，为从......并杖一百七，流奴儿干。由于马匹用途广泛，因此元廷也禁止私自宰杀马匹，还以低于市价强制收购民间马匹。对于民马，元廷实行抽分政策，即按比例征调。元廷规定，“马之民间者，有抽分之制，数及百者取一，及三十者亦取一。杀乎此则免。牛、羊亦然。其抽分之地,凡十有五。”

元代管理马政机构分为两种，主管全国马政的机构虽然几经变更，但仍沿袭前代仍称太仆寺总揽全国马政，其职能包括官牧场的设立、马匹调配及监督地方马政机构。太仆寺下辖群牧所，负责牧地划分、马匹繁殖与疫病防治。还有度支监“掌给马驼刍粟”，经正监掌管草地。 此外，尚乘寺专管皇帝御用马匹与禁军马匹供应府正司与典牧监则负责太子及皇室马政。地方层面，全国划分为14个官马道，覆盖漠北草原、中原及江南地区，但需要指出的是，这些地方不设牧监，许多也都是夺取农田产生。

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马匹来源主要有如下途径：官营牧场、军人牧养、摊派百姓牧养、派外地军人牧养、和买与拘刷、战争掠夺与朝贡等，还有让蒙古军人自备马匹，元廷给予价值的。元代在漠北、辽东、云南等地设大规模官牧场，有“东路折连怯呆儿等处，玉你伯牙、上都周围，哈剌木连等处，阿剌忽乞等处，斡斤川等处，阿察脱不罕，甘州等处，左手永平等处，右手固安州等处，云南亦奚卜薛，芦州，益都，火里秃麻，高丽耽罗国”。最终形成“水草丰美之处皆为牧地”的格局。元廷在这些牧场广种苜蓿作为马匹私聊，还向牧场提供盐补充马匹所需，提供良马帮助繁衍。

饲养马匹分为官饲和民饲，官饲如马户按马群规模由“哈赤”“哈剌赤”等世袭牧户管理，马匹30-50成群，每群则配一种马负责繁育。每年夏天到冬天，牧场马户要赶着马群游牧，夏季则把马匹赶至凉爽的山谷之内，冬天将马匹赶至气候温和而水草丰美足以畜牧之地，这样马匹冬耐高寒，夏抗酷暑。如果死亡3匹马，则马户要赔偿2匹母马，如果死亡2匹，则赔偿2岁马1匹，死1匹则赔偿母羊1头。民饲是国家供给所需刍料或刍粟价钱，至顺元年，“籴豆二十三万石于河间、保定等路，冠、恩、高唐等州，出马八万匹，令诸路分牧之”；同年，又“以粟十万石，米、豆各十五万石，给河北诸路牧官马之家。”；至顺二年， “今岁当饲马驼十四万八千四百匹，京城饲六万匹，余令外郡分饲。每匹给刍粟价钞四锭” 。在官饲和民饲合力下，甘肃行省曾养马超10万匹，漠南牧区“牛羊云聚，车帐星移”。牧场按功能划分：种马场优选蒙古马与西域良种（如大宛马）杂交，军马场专供前线，驿站马场保障运输网络。

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中统元年忽必烈令诸路市马万匹，“凡有马之家，十匹内和买二匹，每匹给钞一十锭。”至顺帝时期演变为“十匹征二”的摊派，无偿征调民间马匹，战时尤甚，引发民怨。至元十一年（1274年）全国括马5万匹；1310年元廷为抵抗西北宗王叛乱，丞相别不花等一次就括马40133匹；1317年为应对陕西叛乱，元廷括马总计255291匹，连站赤马匹也被拘括；顺帝时期年均征调达10万匹，仅仅在 1274—1328 年的 54 年间，元王朝在中原内陆就拘刷马匹约一百万匹，导致中原农耕区驮马锐减。虽然元廷规定和买会给予马价，但往往成为具文。战争所获马匹数量也很大，元初通过征服西夏、金、南宋掠夺大量马匹，一次就俘虏金国恒州牧场百余万匹马，灭金获马20万匹。西域诸国（如波斯）进贡汗血马，用于皇室仪仗与特种骑兵，元军骑兵占比超70%，怯薛军（禁军）人均配马2-3匹，边防采用“关隘骑兵”替代长城，如山西雁门关驻军5万、配马10万匹等。

6.明代马政

明以武功定天下，又长期面临蒙元骑兵威胁，因此非常注意马政建设，从1391年左右的4.5万余匹永乐年间马匹到891280匹。早在吴元年明太祖就在京师设立典牧所管理马匹牧养事宜，演变到后来，御马监负责皇室用马，设京师太仆寺和南京太仆寺分管北方南方马政，还专门在各府州县设立佐贰官专管马政，于山西、陕西、辽东设立行太仆寺；苑马寺亦三处，陕西、甘肃各辖六监二十四苑，辽东仅一监二苑，由其管理内陆养马事宜，当时规定其编制50人为一群, 每牧人牧马10匹,牧人由困长率领。苑马寺牧场分为三等，上苑牧马10000匹，中苑7000匹，下苑4000匹。牧人有恩军、队军、改编军、充发军、召募军及抽选军之别。苑马寺在永乐年并入太仆寺，下属牧场缩减，马匹也改为民饲，到明孝宗年间苑马寺牧场133700顷只剩下66000顷，马匹2800，虽然经过杨一清整顿，正德年间即废除。

洪武建文年间太仆寺所辖内陆马匹是官饲，永乐后改为民饲。边境官马主要是卫所喂养，但还需行太仆寺配合。行太仆寺官员负责勘定牧马草场，将马匹分给各卫所营堡驻军，责其夏秋牧放，冬春厩养。“凡骑操马匹印烙、俵散、课掌、孳牧，以时督察之。岁春秋阅视其增耗、齿色，三岁一稽比，布、按二司不得与。有瘠损，则听兵部参罚”。洪武二十二年，明太祖敕令五军都督府、锦衣、旗手、虎贲、金吾前后、羽林左右、龙骧、天策、神策府前后左右等卫，各置草场于江北汤泉、滁州等处，牧放马匹，是年复令飞熊、广武、英武三卫，每五军养马一匹，孳生马驹，一岁解京。后来永乐帝为缓解京畿民众养马，就将他们所养马匹散归卫所喂养。具体来说，喂养事宜是由卫指挥、千户、百户各一人专门喂养马匹。内陆卫所3月放马，9月回营，每3月演习一次，边镇卫所也是9月回营，但是是4月放马。

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马匹养成后还要点验，马的体高达到四尺以上者为上等，达到三尺九寸者为中等；达到三尺八寸者为下等，凡低于三尺七寸以下者则不予验收。验地方有专门管辖民饲的养马官员，各府通判一员，各州判官一员，各县县丞或主簿一员，不足500匹则以掌印官代替。明代马政实行的很差，养马户负担很重，经常是“一马而数家均日输养，任其饥饿瘦损，以至马多倒死，或听其失亡，亦不追寻”，这种情况越来越多，明代只能进行养马折色，成化二年开始，万历年间南方所有民饲都折色，北方直隶、山东、湖南三省折色的也有70%，到万历九年全部折色，太仆寺马价银达400万两，明朝从此彻底失去可靠马匹来源，缓急有事，则陷入战马不敷使用的窘境。

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虽然明廷努力维持官饲，但明代成规模牧马是民饲，主要存在于北直隶、南直隶、河南省和山东省等地，《明史》认为有户马和种马两种，前者在洪武和永乐年间战争频繁阶段实行，“编户养马，收以公厩，放以牧地，居则课驹，征伐则师行马从”。江北以5户人家养1马，江南则以11户人家杨1马；后者在明朝进入稳定期间实行，养在民间，雄马1匹配雌马4匹，所生马驹交纳官府，每两年交纳1匹马驹，除南北直隶外，还实行于鲁、豫的部分地区，如山东的济南、衮州、东昌等府，河南的开封、彰德、卫辉、归德等府。正统年间土木堡之变后还有寄养马，养于顺天府州县，选之以备军需。最开始规模达到5万余匹，到万历年间就只有2.1万余匹了，由于养马并非正役，养死马匹还要赔钱，农民又无养马经验，因此人民苦于马役。                            

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和前代一样，明代也有市马制，以绢、盐、茶易马法和马市等方式，以图“番马”的恒久供给。洪武年间帖木儿汗国的商人常驱马到凉州贸易，明成祖还特别规定可以买一半或全部公马，但必须买全部母马，为了迎接往来贡使商人，明廷还设立哈密卫。为鼓励胡商贸易，明朝高给其值，“凡西域各地来市马者，上马每匹给绢四匹、布六匹，中马绢三匹、布五匹，下马绢二匹、布四匹；驹绢一匹、布三匹”，是本值的2倍，因此胡商纷纷来贸易马匹，直到瓦剌堵塞贡道，哈密被吐鲁番侵占，贸易才日趋衰落。

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洪武五年明朝开始盐马贸易，设立四川纳溪、白渡二盐马司。“正统三年，宁夏总兵官史昭以边军缺马，而延庆、平凉官吏军民多养马，乃奏请纳马中盐。上马一匹与盐百引，次马八十引。既而定边诸卫递增二十引，其后河州中纳者，上马二十五引，中减五引，松潘中纳者，上马三十五引，中减五引。久之，复如初制。”绢马贸易和盐马贸易后期都改折色，影响较小。

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真正发挥作用大且持续时间长的是茶马贸易，洪武四年户部就建议征税汉中和四川茶园10%，将总计1026000斤茶叶运到秦州等地市马，并令曹国公李景隆颁发金牌信符41面，与吐蕃诸部落市马13800匹，当时规定上中下等马分别值茶叶120斤、70斤、50斤，虽然实际市马中价值不一，大致还是分为三等。本来只许官员市马，待到商人也能市马后，其出价高导致好马多为商人所得，政府反而得马少，如碉门茶马司费8万余斤茶，仅换得70匹劣马，后来杨一清奏请御史专门巡查茶马贸易，情况才有所改善，当年换得9000匹马。除了西北马市外，山西大同和宣府、辽东开原和广宁等地也都有马市，前者年市马13.5万余匹，耗费23万两；后者以米、布、绢贸易，数量不详。到明代后期，明朝边镇马匹395968匹，加上内陆卫所、驿站等地马匹，总计有60-70万匹。

7.清代马政

清代自关外入主中国，又和蒙古人联姻，因此其牧场较前代为广阔，主要分布在察哈尔一带的草原，分左右翼牧场，开始属兵部后改隶太仆寺。太仆寺最高长官从三品，专管主管直隶、山东、河南、江南等省的马政、奏销、考核等事务，1670年开始管辖左右翼牧场的政令和马匹繁衍，牧场直接上级长官称为统辖总管，由察哈尔副都统等兼理，其下设管理和保卫两个系统，管理骒马群、骟马群。

每年春天，太仆寺要派遣满官赴口外阉割三岁马匹，秋季将骟马拨入骟马群。除了阉割马匹外，太仆寺还会派遣员外郎查看马匹死亡和繁衍状况，若马匹训练完毕则会烙印和补烙，每三年还会查核三年原牧、新添、调拨、现存马数，但清政府还不放心，要求所在地察哈尔都统每年查验一次，后来干脆派察哈尔侍卫一员、大门上侍卫一员、上驷院侍卫一员共同查验上报，避免隐瞒不报。一般来说清政府规定牧场马匹和新生马驹比例为3:1，如果多生到160匹、80匹以上、80 匹以下者，分三等奖赏；如果相较额度缺马 100 匹以上、50 匹以上、 50 匹以下者，亦分三等对牧长、牧副、牧丁加以惩罚。 清廷又设隶属于上驷院的大凌河牧场和长城口外的两座牧场，其管理方法和太仆寺牧场一致，只是牧场马匹和新生马驹比例为5:2。

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清廷还有八旗养马系统，形式是将马匹分配给八旗喂养，主要是拴养和圈养，拴养配额为：满洲八旗每旗拴马90 匹，蒙古八旗每旗拴马 45匹，汉军八旗每旗拴马 15 匹，八旗护军营每旗拴马 81 匹，左右两翼前锋营每翼拴马 40 匹，内火器营拴马 72 匹。凡拴养马匹者，可以每月领取3两马乾银（养马费）；圈养一般为2400匹，满洲八旗每旗养马200匹，蒙古八旗每旗养马100匹。圈养马匹的供给标准为：草料每匹每月给豆8斗，仓米4斗，马乾银2两1钱3分，一半于秋季买草时支领，其余一半按月支领。后来圈养几经改革后废除，仍采取拴养形式。开始清廷在直隶建立牧场，后期改为定期出京牧放的制度。每年春夏，除一定比例留京备用外，其余马匹驱赴察哈尔放牧，谓之“出青”；秋冬回京喂养，谓之“回青”。回青时，兵部要和各旗都统验看，如果有死亡、受伤和遗失的，清廷还会惩罚。

相比之下，绿营八旗牧场建立较晚，原则是综合考量当地的地理条件和养蓄规模等因素，以江南地区为例，如果骑操马40匹以下、或在槽喂养或就近牧放则不用设牧场，主要在西北地区缺马又土地平旷的地区设牧场。西安驻防八旗有驻防官员马匹753匹，兵丁马匹13170匹，每旗有草场120顷，共960顷。而一些稍小的驻防点，如山东德州驻防只有官员马25匹，兵丁250匹，草场只有10顷85亩。各级管辖部门为所在总督衙门、提督衙门和总兵府，每场公马和母马1200匹，以游击一人为总统，每场分为五群，每群公马200匹，母马40匹，以千总、把总一人为牧长，外委千总、把总为牧副，兵十名为牧人。绿营马乾银大部分最低是每月3钱，多的有1两2钱，分季节和区域执行。马匹死亡繁衍的奖惩和太仆寺养马系统是一样的。

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上述养马系统为清廷提供了充足马匹，据《钦定八旗通志》记载，太仆寺、内务府上驷院所管理的牧场马匹高达20多万匹，而八旗官马以及各省驻防营、绿营养殖马匹也有20多万匹，全国达到了40多万匹的规模。如1740年仅太仆寺就有骒马一百五十二群，骗马二十六群，按照每群400匹计算，就有71200匹马，外加多余7224匹，则太仆寺就储有78424匹马，其他系统马匹还不在内。嘉庆朝《大清会典》记录，各地驻防八旗军的马匹为116106匹，绿营马匹为114433匹。若某地马匹有缺额，清廷随时能拿出一定数额的马匹补充。若前线急需马匹，清廷也有能力调拨，如乾隆二十四年平准战争，陕甘总督一次就调拨2.3万匹马往前线；乾隆三十四年平缅，清廷调集6万匹马前往西南。西北宁定后，清廷还在西北水草肥美之地设立牧场。

嘉庆朝开始清廷马政逐渐败坏，本来清廷规定马匹给官兵骑乘，事毕交还，若有损失要赔偿。但不少官兵在途中就将马匹变卖然后缴纳折价，剩余的钱就纳入腰包。当时兵部会发给红单作为官兵领马凭证，可领3-5匹马，但如前所述，不少官兵会将其售卖，随后谎称倒毙缴纳折价以赚钱。至于地方马政机构私卖马匹，虚报马匹额数，吞没中央下发马乾银等事情，更是屡见不鲜。太仆寺堂官也不亲临现场点验马匹，也不汇报马匹增减情况，马场也逐渐为百姓耕种，如康熙四十年（1701年）八月，直隶青县等处西翼四旗马厂余地188462垧，竟被被当地农民认垦者为32016垧，虽然能解决农民温饱问题，但国家马政也因此逐渐败落。

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